Complemento da Ação: PARECER JURÍDICO
Ementa: Institui o Programa SOS Educação Ibatiba, estabelece medidas protetivas e procedimentos para os casos de violência física, psicológica, moral e patrimonial contra os profissionais da educação no Município de Ibatiba e dá outras providências.
I - RELATÓRIO
Trata-se de Projeto de Lei de iniciativa do parlamentar Wesley Andraxde Costa que institui o Programa "SOS Educação Ibatiba", estabelecendo medidas destinadas à prevenção, registro e enfrentamento da violência praticada contra profissionais da educação da rede pública municipal.
O projeto prevê, entre outras medidas:
- definição das formas de violência contra profissionais da educação;
- procedimentos administrativos a serem adotados pelas unidades escolares;
- criação de canal de denúncias;
- atendimento psicológico prioritário;
- campanhas educativas;
- deveres atribuídos aos gestores escolares e à Secretaria Municipal de Educação;
- responsabilização de agentes públicos por omissão.
É o relatório.
II - FUNDAMENTAÇÃO
II.1 Competência legislativa
A matéria versa sobre educação, proteção dos servidores públicos municipais e organização dos serviços públicos municipais, inserindo-se na competência legislativa do Município prevista nos arts. 30, incisos I e II, da Constituição Federal.
Além disso, o Município possui competência para suplementar a legislação federal e estadual no que couber.
Assim, sob o aspecto material, existe interesse predominantemente local.
Todavia, a constitucionalidade do projeto depende da análise da iniciativa legislativa.
II.2 Vício de iniciativa
Embora o tema possua interesse local, diversos dispositivos do projeto invadem matéria de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.
A Constituição Federal estabelece o princípio da separação dos Poderes (art. 2º), reproduzido na Constituição do Estado do Espírito Santo e na Lei Orgânica Municipal.
Segundo entendimento consolidado do Supremo Tribunal Federal, leis de iniciativa parlamentar não podem:
- criar órgãos públicos;
- criar programas governamentais cuja execução seja obrigatória;
- impor novas atribuições a Secretarias Municipais;
- disciplinar a organização administrativa do Executivo;
- determinar procedimentos internos obrigatórios aos órgãos da Administração.
No presente projeto observa-se que diversos dispositivos obrigam diretamente a Administração Municipal a executar políticas públicas específicas.
Como exemplo:
- Art. 4º
Determina providências obrigatórias da chefia imediata, tais como:
- acionamento da Polícia Militar;
- encaminhamento para atendimento médico;
- comunicação ao Ministério Público;
- comunicação à Secretaria Municipal de Educação;
- informação dos direitos da vítima.
Trata-se de disciplina do funcionamento administrativo da rede municipal de ensino.
- Art. 5º
Impõe procedimentos administrativos obrigatórios em prazo determinado (36 horas), criando verdadeiro protocolo administrativo.
Também invade competência administrativa do Executivo.
- Art. 6º
Determina atuação obrigatória da chefia imediata em situações de risco.
- Art. 6º-A
Assegura atendimento psicológico prioritário.
Tal dispositivo gera obrigação de prestação de serviço público.
- Art. 6º-B
Institui o Canal SOS Educação Ibatiba.
Na prática cria novo serviço administrativo.
A criação de canais oficiais de atendimento depende da organização administrativa do Executivo.
- Art. 9º
Dispõe sobre responsabilização administrativa de diretores, coordenadores e gestores.
O regime disciplinar dos servidores públicos integra o Estatuto dos Servidores e constitui matéria reservada ao Chefe do Executivo.
Lei de iniciativa parlamentar não pode criar novas infrações funcionais nem estabelecer hipóteses específicas de responsabilização administrativa.
- Art. 10
Determina que a Secretaria Municipal de Educação realize campanhas permanentes.
Também cria obrigação administrativa.
- Art. 11
Impõe obrigação direta às unidades escolares.
Mais uma vez há interferência na organização administrativa.
II.3 Criação de despesas
Embora o art. 12 afirme que as despesas correrão por dotações próprias, isso não afasta eventual inconstitucionalidade.
O STF possui entendimento de que leis parlamentares podem eventualmente gerar despesas.
Entretanto, não podem criar despesas decorrentes da imposição de novas estruturas administrativas ou novos serviços públicos.
No presente projeto há criação de:
- atendimento psicológico prioritário;
- canal de denúncias;
- equipe multidisciplinar atuando obrigatoriamente;
- campanhas permanentes;
- protocolos administrativos.
Essas medidas extrapolam mera diretriz legislativa.
II.4 Dispositivos meramente programáticos
São compatíveis com a Constituição os dispositivos que apenas estabelecem princípios, diretrizes e objetivos de proteção aos profissionais da educação, sem impor obrigações administrativas específicas.
Nessa categoria podem ser enquadrados:
art. 1º (parcialmente);
art. 2º;
art. 3º (desde que interpretado em conformidade com o Estatuto da Criança e do Adolescente e normas disciplinares);
art. 7º.
II.5 Dispositivos de constitucionalidade duvidosa
- Art. 8º
O dispositivo estabelece responsabilidade solidária automática dos pais.
Todavia, essa matéria já é disciplinada pelo Código Civil (arts. 932 e 933).
A responsabilidade civil depende da análise do caso concreto pelo Poder Judiciário.
A lei municipal não pode inovar sobre matéria de direito civil.
Há, portanto, invasão da competência privativa da União para legislar sobre direito civil (art. 22, I, da Constituição Federal).
- Art. 9º
A criação de hipóteses de responsabilização funcional também invade competência privativa do Executivo.
II.6 Técnica legislativa
Foram observadas algumas impropriedades redacionais:
- há duplicidade de §1º no art. 2º;
a numeração deveria seguir:
§1º
§2º
§3º
- existe duplicidade do art. 6º, seguida da inclusão dos arts. 6º-A e 6º-B;
- seria recomendável uniformizar a terminologia entre:
- violência psicológica;
- assédio moral;
- violência moral;
- evitando sobreposição conceitual.
II.7 Jurisprudência
O Supremo Tribunal Federal possui entendimento consolidado de que é formalmente inconstitucional lei de iniciativa parlamentar que imponha obrigações concretas ao Poder Executivo ou discipline sua organização administrativa.
Entre os precedentes destacam-se:
ADI 3.254;
ADI 2.867;
ADI 5.127;
Tema 917 da repercussão geral (quanto aos limites da iniciativa parlamentar).
No âmbito da jurisprudência, admite-se que o Poder Legislativo estabeleça diretrizes gerais de políticas públicas, mas não imponha a forma de sua execução administrativa.
III - CONCLUSÃO
Diante do exposto, conclui-se que o Projeto de Lei apresenta constitucionalidade parcial.
Sob o aspecto material, a proteção aos profissionais da educação constitui finalidade legítima e compatível com o interesse local.
Todavia, diversos dispositivos padecem de vício formal de iniciativa, por invadirem competência privativa do Chefe do Poder Executivo ao disciplinarem a organização administrativa da Secretaria Municipal de Educação, estabelecerem protocolos obrigatórios de atuação, criarem serviços públicos, instituírem canal de denúncias, determinarem atendimento psicológico prioritário e estabelecerem regras de responsabilização administrativa de servidores.
Além disso, o art. 8º apresenta indícios de inconstitucionalidade material por disciplinar matéria de direito civil, cuja competência legislativa é privativa da União.
Dessa forma, opina-se pela tramitação do projeto apenas mediante supressão ou adequação dos dispositivos inconstitucionais, especialmente os arts. 4º, 5º, 6º, 6º-A, 6º-B, 8º, 9º, 10 e 11, preservando-se apenas as normas de caráter principiológico, programático e conceitual.
Caso não sejam promovidas as adequações indicadas, opina-se pela inconstitucionalidade do Projeto de Lei, por afronta ao princípio da separação dos Poderes (art. 2º da Constituição Federal), às regras de iniciativa reservada do Chefe do Poder Executivo, bem como ao art. 22, inciso I, da Constituição Federal quanto à disciplina de matéria de direito civil.
É o parecer.
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